Сафонов В.Е.

д-р юрид. наук, проф. ЮФ ИЭУП РГГУ

 

Диалектика национального и территориального в становлении и развитии российского федерализма

 

Российская Федерация является уникальным государством благодаря своей многонациональности, истории, характеризуется помимо всего этого этнонациональным, социокультурным, конфессиональным, региональным и другими формами плюрализма. Перед Россией стоит задача найти верные принципы и ориентиры в проблемах государственного строительства. Речь идет прежде всего об обеспечении единства страны, преодолении сепаратизма, нахождении оптимального сочетания в распределении полномочий между федеральным центром и регионами. И в этом плане нам жизненно необходимо иметь дееспособную модель российского федерализма.

Все проблемы, связанные с федерализмом в России, в должной мере не могут быть раскрыты в данной статье. Поэтому свою задачу автор видит в том, чтобы выделить и проанализировать некоторые ключевые, на его взгляд, проблемы, такие, как особенность российского федерализма, его концептуальные аспекты, которые, как представляется, определяют социальный и политический облик страны, а также дают возможность проследить развитие федерализма, с учетом исторических реалий. К настоящему времени вышло значительное число монографий, сборников статей, посвященных проблемам российского федерализма.

Обращают на себя внимание работы, изданные по этой проблеме в регионах. Интерес ученых к проблематике федерализма привел к выпуску специального журнала и изданию энциклопедического словаря.

По мнению некоторых ученых, Россия прошла определенный путь федерализма. Эволюция федерализма, с их точки зрения, состояла в том, что входящие в состав России территории и население не теряли возможности самоуправления. Элементы федерализма они видят и в процессе вхождения в состав России как других народов, так и насильственно присоединенных территорий, обосновывают на исторических фактах концепцию о формировании Российского государства преимущественно на добровольных началах, а не на насильственном захвате. Начиная с середины XIV в. и в законодательстве последующего периода в истории Российского государства они находят идеи самоуправления различных административных и национальных образований в составе единой государственности, содержащие элементы федеративного устройства.

Однако формирование и развитие российской государственности с IX века по 1917 год проходило в унитарной форме.

Основная особенность эволюционного развития Российского государства с момента его образования до революционных потрясений в феврале и октябре 1917 года состояла в том, что входящие в его состав население и территории не теряли при этом возможности своего самоуправления. Этот процесс нашел свое правовое обеспечение в Русской Правде, Новгородской и Псковской судебных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 годов, Соборном Уложении 1649 г., Своде законов Российской империи.

В результате к 1917 году в России был накоплен богатый опыт децентрализованного развития унитарного государства, который учитывал территориально-географические и социально-экономические, национальные и культурно-исторические особенности регионов. Данный опыт позволял сохранить на обширной территории Российского государства традиционные нормы права, быта и обычаев народов, опирался на местную элиту, учитывал политическую ситуацию, а в конечном счете способствовал росту Российской державы.

Особенностью унитарного развития России до 1917 года было территориальное несовпадение зон ответственности органов административного управления с районами действия финансовых, судебных и военных структур (за исключением генерал-губернаторов). Так, например, округ Московской судебной палаты (как и Петербургской судебной палаты) охватывал несколько губерний. Это обеспечивало независимость правоохранительных органов, финансового и судебного контроля от нарушения законности и произвола местных органов власти. Такая система эффективно препятствовала сговору правящих политических элит, развитию коррупции, нарушению прав и свобод граждан.

Обращает на себя внимание, что именно таким образом построена нынешняя федеральная судебная система в США: 50 штатов, но всего лишь 13 апелляционных федеральных судов. Та же система развита во Франции, Италии, Великобритании и других правовых государствах.

С революционных февральских и октябрьских событий 1917 года этот бесценный опыт был практически утрачен и бездумно уничтожен. За последние 80 лет XX века эволюционный характер преемственного государственного развития России был сломан и заменен на перманентную революционную реконструкцию, которая глубоко деформировала естественные исторические процессы.

Если за 1055 лет, то есть за период с 862 года до 1 сентября 1917 года (с момента образования государства до момента провозглашения Временным правительством Российской республики), Российское государство прошло в своей исторической эволюции через шесть этапов: Древняя Русь, Киевская Русь, Владимиро-Суздальская Русь, Великое княжество Московское, Россия конца XV-XVII вв., Российская империя, то только за 75 лет (1917-1992 гг.) XX столетия страна трижды претерпевала революционные фундаментальные преобразования: Российская Республика, РСФСР-СССР, Российская Федерация (Россия). С 1918 по 1993 год в стране было принято пять конституций. Мировой опыт государствостроения не знал не только таких темпов в смене форм государственного развития, но и таких социальных экспериментов, которые пережила Россия, - разрушение унитарного государства, монархии, земства, культурно-исторических традиций плодотворного сожительства “семьи народов”, социальных групп и слоев российского общества.

По сути российская государственность стала разменной монетой в руках борющихся за власть и собственность политиков, которым многовековая судьба великой страны была безразлична. Вырождение российской государственной элиты привело Россию к печальному состоянию.

Российская наука не миновала столкновения различных мнений, теорий и проектов в становлении федерализма. Известно, что в проектах декабристов предлагались такие формы государственного устройства, как: унитарная, единая и неделимая республика; Республика многонациональной федерации славянских и некоторых соседних государств Центральной и Южной Европы; конституционная монархия, состоящая из федеративных территорий; конфедерация для местных союзов, волостей, образованных по национальному или экономическому принципу.

После введения в 60-70-х годах XVIII столетия городского и земского самоуправления в России появились работы, отражающие негативное отношение к культурной и территориальной автономии, которое обусловило расширение антиимперского движения народа, в том числе русского.

В конце XIX – начале XX века в работах ряда русских ученых появляется идея перехода к федеративной форме государственного устройства и создания в его рамках областных и национальных автономий. Разнообразные программные положения по вопросу будущего государственного устройства накануне событий февраля-октября 1917 года появились в общероссийских и национальных политических партиях. Вопрос о федерации и национально-государственном устройстве в марксистско-ленинской теории имеет свою эволюцию и подлежит рассмотрению в зависимости от конкретно-исторических условий. Этой теме посвящены труды видных советских ученых А.И. Лепешкина, Д.Л. Златопольского, О.В. Берендеева и многих других.

После революции 1917 года была реализована модель “социалистического федерализма” как совершенно особого явления, отличного от всех других федераций мира.

Рассмотрим, как функционировала модель так называемого советского федерализма в СССР.

Отношение большевиков к федерализму носило чисто ситуативный характер и диктовалось соображениями политической конъюнктуры. В.И. Ленин негативно относился к федерализму. Поскольку, с его точки зрения, “капитализм требует для своего развития возможно более крупных и возможно более централизованных государств”, то это делало его принципиальным противником федерации, которая “ослабляет экономическую связь” и представляет “негодный тип для одного государства”[6]. Однако как практик политического маневра В.И. Ленин не абсолютизировал подобный подход и при определенной политической ситуации мог занять иную позицию. Столь же решительное неприятие федерализма демонстрировал И.В. Сталин.

В федерализме большевики видели возможность, с одной стороны, привлечь симпатии зависимых от империи народов, а с другой стороны, удержать эти народы в составе вновь создаваемого государства. Поэтому при создании первой российской конституции федерализм как политическое и юридическое понятие не нес никакой государствообразующей нагрузки. Федерализм фигурировал в названии государства, начальных главах в качестве принципа, но отсутствовал в основной части документа. Определяя параметры ведения центральных и региональных органов государственной власти, создатели органов государственной власти и конституции РСФСР не только до предела урезали прерогативы местных органов, поставив на первое место проведение всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти, но и записали, что сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского центрального исполнительного комитета Советов принадлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению[7].

Таким образом, несмотря на употребление термина “федерализм” РСФСР на самом деле являлось унитарным государством.

Будущее советского федерализма уже отчетливо просматривалось в заявлении И.В. Сталина, опубликованном в “Правде” 3 и 4 апреля 1918 г. Сталин утверждал, что советская федерация не имеет ничего общего с буржуазной федерацией. Советская федерация представляет собой переход, который будет достигнут с течением времени, от “принудительного царистского унитаризма” к “добровольному и братскому объединению трудовых масс и племен России”, конечная цель которого в переходе к будущему социалистическому унитаризму”[8].

Таким образом, унитаристское начало было слишком велико, административно-командные методы определяли направление всех видов государственной и хозяйственной деятельности, тоталитарный режим не оставлял возможностей для развития демократических институтов, столь необходимых для нормального функционирования федеративной системы отношений. Поэтому федерализм был только внешней оболочкой унитарного по сути государства и не являлся системообразующим принципом, что и явилось одной из причин крушения этой системы и обусловило тем самым “волну” этнического государствостроения.

Для придания демократического характера этому процессу “старые-новые” политические элиты мобилизовали идею строительства подлинной федерации. Идеологи этнического государствостроения главным бедствием развития России объявили унитарное государство.

В первую очередь обращает на себя внимание, что выступления политиков, публикации юристов, философов и историков о развитии российского федерализма зачастую страдают конъюнктурным подходом, идеализмом и необъективным противопоставлением унитарному государству. Слову “федерализм” изначально придается оценочное понятие исключительно с положительным знаком, что призвано выделить некое общественное благо, не зависящее от социального и экономического прогресса. И наоборот, слову “унитаризм” придается отрицательный, а порой и зловещий смысл. Например, понятие “федерализм” ставится в один ряд с понятиями “демократия”, “правовое государство”, “гуманизм”, а “унитаризм” ассоциируется с понятиями “тоталитарное государство”, “насилие”. Тем самым происходит смешивание понятий из разных смысловых рядов, игнорируется разница между политическим режимом, формой государственного устройства и характером организации управленческого аппарата.

Часто федерализм отождествляется с децентрализацией, под которой понимают демократическое развитие. Напротив, унитаризм рассматривают в смысле централизации, в которой видят авторитаризм и тоталитаризм. Вместе с тем, в мире есть централизованные федерации типа латиноамериканских, которые трудно считать образцом эффективного развития государства. И есть децентрализованные унитарные государства: Франция, Испания, Италия, дающие убедительные примеры эффективного управления государством.

Распространено утверждение, что федеративное государство более демократично, чем унитарное. Но мировой опыт убеждает, что здесь нет четкой взаимосвязи. Более того, такие федеративные государства, как Нигерия, Пакистан, Камерун, Коморские Острова, Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия, весьма проблематично рассматривать как демократические государства. В то же время унитарные Франция, Великобритания, Нидерланды, Дания, Швеция, Финляндия, Италия служат образцом демократического развития.

Если рассматривать опыт федеративного строительства в советской и постсоветской России, то без труда можно увидеть, что одной из серьезных и опасных проблем российского федерализма является дезинтеграция.

Дезинтеграция, как известно, не тождественна ни регионализму, ни сепаратизму; это про­цесс, вбирающий в себя черты того и другого. В дезинтеграции можно видеть и промежуточное состояние национально-государственного уст­ройства, в котором соотношение центробежных и центростремительных тенденций способно резко меняться в зависимости от обстоятельств. Сепаратизм - это высшая точка дезинтеграции, ее переход в фазу от­крытого противостояния регионов единому пространству, их полного государственно-правового обособления.

Сегодня регионы нескрываемо противятся централизму и инерции административно-управленческого мышления, добиваясь политической и экономической самостоятельности. А поскольку советская традиция безнадежно девальвировала понятие "автономия", немало отечественных политиков и экспертов отождествляют такую позицию местных властей с сепаратизмом. В ходе бурной децентрализации в России складывается "общество регионов", укрепляются позиции местных элит. Усиление регионов - позитивный процесс. Своеобразие ситуации, однако, состоит в том, что, добиваясь политической и экономической самостоятельности, многие региональные правящие группировки бро­сают открытый вызов федеральным нормам и институтам. Местные за­коны, идущие вразрез с положениями Конституции и федеральных за­конов, разрывают единое правовое поле. Установление собственных цен, запреты на вывоз тех или иных товаров, удержание налоговых по­ступлений размывают целостность экономического пространства. Вы­пуск краевых, областных, республиканских займов и облигаций подры­вает единую финансовую систему. Все эти действия выходят далеко за рамки общепринятой практики взаимоотношений между Центром и ре­гионами. Их вполне можно расценить как симптомы сепаратизма, хотя он и не проявляется в логически очищенной, идеальной форме. Диапа­зон сепаратистских стремлений довольно широк: от явно выраженных до скрытых, от обособления в отдельных сферах (правовой, экономиче­ской и т.д.) до склонности к полному отделению от России. Уловить, где кончается стремление к широкой самостоятельности в составе Фе­дерации и начинается сепаратизм, бывает подчас непросто, сторонники дезинтеграции как бы балансируют на грани и, смотря по обстоятельст­вам, способны сделать шаги в ту или в другую сторону.

И регионалисты, и сепаратисты добиваются суверенитета для субъектов Федерации. Они наделяют это понятие тремя общепризнан­ными чертами: наличие публичной власти, распространение юрисдик­ции на определенную территорию и право взимать налоги. Но если первые выступают за национальный и региональный суверенитет, то вторые - за суверенитет государственный, что чревато распадом России на отдельные княжества.

Российское государство за свою многовековую историю прошло ряд циклов интеграции - дезинтеграции. Специалисты фиксируют со времен Киевской Руси четыре "катастрофы" - кризиса государственно­сти и рассыпания государства на локальные миры. Первый кризис был связан с раздроблением Киевской Руси на удельные княжества в 1132 г., после чего до конца XV в. Русь существовала как "набор" удельных княжеств. Московское государство также прошло через этапы разрушения государственности и рассыпания на локальные миры в пе­риод Великой смуты начала XVII в. Следующей была катастрофа, свя­занная с крахом государства в процессе двух революций 1917 г. И, на­конец, современный нам этап - развал Советского Союза в 1991 г.

Исторический опыт свидетельствует, что федеративные государ­ства, полностью или частично (как Россия) построенные на основе на­ционального признака, наиболее неустойчивые.

Бытует представление, что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликта­ми. На деле же, как считает Дж. Элейзер, полиэтнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать; они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этниче­скому принципу единицы, как правило, не хотят сливаться в подразу­меваемые федерацией тесные объединения. Полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской войны.

Российская Федерация - полиэтническое государство, и построена она по национально-территориальному и, собственно, территориально­му принципам, что и делает ее уязвимой с точки зрения сохранения це­лостности и стабильности.

Процесс развития федерализма в последние десятилетия показы­вает, что ни территориальный, ни национально-территориальный под­ходы нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и ми­нусы. Национально-территориальный подход соответствует междуна­родно признанному праву наций (народов) на самоопределение, т.е. коллективному праву этносов на самостоятельный выбор формы орга­низации своей жизни. Он может способствовать интеграции частей распавшегося государства, ускоренному экономическому и культурному развитию окраинных регионов страны, населенных национальными меньшинствами, способен снять определенные противоречия между национальностями. Не случайно Бельгия пошла по этому пути.

Однако с течением времени национально-территориальный подход в структуре федерации может породить сепаратистские тенденции, которые, как правило, не соответствуют коренным интересам этносов, а инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группами, стремящимися к установлению своей безраздельной власти.

Территориальный подход к структуре федерации также имеет свои плюсы и минусы. Он может способствовать укреплению государства путем определенной централизации (централизаторская сторона при та­ком подходе гораздо сильнее стимулирует процессы интеграции, созда­ния единства гражданской общности). Территориальный подход в из­вестной степени приглушает сепаратизм, ибо в составе федерации нет государственных образований, построенных по национальному признаку.

В этом плане следует согласиться с мнением ученых, которые считают, что национальный фактор во многом является у нас "квазинациональным" не только потому, что лишь в четырех из 21 республики титульная нация составляет большинство населения, а в Еврейской автономной области - всего 4% евреев. Данная проблема нуждается в значительно более глубоком рассмотрении, так как связана с вопросом обеспечения действия главных принципов основ конституционного строя. С внедрением конституционных принципов равноправия граждан Российской Федерации, народовластия, а также равноправия субъектов РФ сущность организа­ции новой федерации должна быть именно терри­ториальной. Не случайно в большинстве консти­туций республик в составе РФ говорится о много­национальном народе республики как субъекте политической власти в целом. Явные преимуще­ства титульная нация получает лишь в немногих республиках (например, в Тыве "этнические тувинцы" по Конституции данной республики пользу­ются особым покровительством и защитой как внутри республики, так и за ее пределами). Дума­ется, что в новых конституционно-правовых ус­ловиях вопросы национального самоопределения в России вписываются уже в другие государствен­но-правовые рамки, а именно в режим нацио­нально-культурной автономии.

Данная ситуация не совпадает с мировыми модернизационными тенденциями, в рамках которых федерализм во все меньшей степени рассматривается как средство разрешения национального вопроса и во все большей степени - как способ распределения экономических и вла­стных полномочий. Известно, что советский федерализм, рассматриваемый большевиками как способ решения национального вопроса, по­казал свою политическую несостоятельность. И если чехословацкая фе­дерация распалась более или менее цивилизованно, то о трагическом опыте бывшей Югославии не приходится и говорить. В РФ нации и народности, которые в советское время сумели создать (и сохранить) ту или иную форму автономии, теперь обладают полноцен­ным статусом субъектов Федерации. Что же касается других наций и народностей, проживающих в России, но не имеющих (или потерявших) свою автономию (например, российских немцев), то не совсем ясно, как и при каких обстоятельствах они могут претендовать на возвращение такого статуса. В итоге накапливается потенциал внутрифедеративных противоречий.

Отмеченное не означает, что декретом нужно отменить национально-территориальные образования. Они пока - единственная форма сохранения национальной культуры и самосохранения этносов. Однако необходимо отдавать себе отчет, что последовательное претворение в жизнь национально-территориального принципа организации государства ведет к тупиковой ситуации.